Una nuova agenzia per promuovere la ricerca, lo sviluppo e l’innovazione in Spagna. Il suo obiettivo sarà quello di assicurare una maggiore efficacia e flessibilità dei finanziamenti alla ricerca, e al tempo stesso di garantire un sistema di controllo della sua qualità. Soraya Sáenz de Santamaría, vice-presidente del governo spagnolo uscente, ha definito questa iniziativa “una delle più significative riforme della legislatura in questo campo”.

Ma la notizia, come riporta Science, ha ricevuto un’accoglienza tiepida, nonostante da tempo la comunità scientifica spagnola chiedesse un cambiamento nella politica della ricerca. Se alcuni scienziati hanno infatti applaudito l’annuncio, considerandolo un passo nella giusta direzione, altri hanno manifestato un certo pessimismo circa le reali possibilità che una simile riforma possa rilanciare un sistema della ricerca sempre più in difficoltà – nonostante esempi di eccellenza come il network ICREA che, nonostante le difficoltà economiche, ha consentito il reclutamento di 300 ricercatori (40 dei quali vincitori di ERC) con stipendi di livello europeo. La cronica mancanza di fondi, l’assenza di profonde riforme strutturali e i dubbi sull’effettiva indipendenza di questa nuova agenzia sono preoccupazioni condivise tanto dai critici quanto dagli ottimisti.

A complicare la situazione c’è il forte clima di incertezza politica generato dal risultato delle elezioni politiche del 20 dicembre 2015, dalle quali la Spagna è uscita più frammentata che mai, con tre partiti sopra il 20 percento e l’apparente impossibilità di formare una coalizione di governo, con il rischio di nuove elezioni nel 2016. La creazione dell’Agencia Estatal de Investigación è stata approvata a fine novembre, quindi prima delle elezioni, e dovrebbe iniziare a dispensare finanziamenti nel 2017, ma i socialisti hanno già detto di non approvare la struttura dell’agenzia decisa dal precedente governo e che cercheranno di paralizzarne lo sviluppo, in cerca di un’alternativa.

Ma come dovrebbe funzionare questa nuova agenzia?

Stando alle dichiarazioni del governo, dovrà valutare le proposte di progetti ricevuti da ricercatori e istituti, e assegnare i fondi a disposizione, pari a circa il 75 percento del budget nazionale destinato a ricerca e sviluppo. Non si occuperà dei fondi destinati al Consiglio Nazionale delle Ricerche (CSIC) e dovrà anche valutare, in seguito, l’impatto delle ricerche finanziate. Pare che il modello cui si ispira sia quello dell’European Research Council (ERC).

“Quello dei Research Council è un elemento caratteristico del sistema della ricerca europeo, molto radicato soprattutto nel Regno Unito e nei paesi del nord” spiega Aldo Geuna, professore ordinario di Politica Economica all’Università di Torino. “Si tratta di agenzie che distribuiscono fondi per progetti di ricerca su base competitiva, in seguito a una valutazione tramite peer-review esterna, delle richieste ricevute. Questi finanziamenti di tipo contrattuale si affiancano alle borse istituzionali”.

In Italia, queste ultime ricadono nel Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO), gran parte del quale viene assegnato su base storica alle università, mentre una porzione minore è attribuita in base alla valutazione della qualità della ricerca (VQR) e delle politiche di reclutamento effettuata dall'Agenzia nazionale per la valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR). I finanziamenti contrattuali sono invece quelli forniti dal bando PRIN (Progetti di Rilevante Interesse Nazionale) e dal Fondo per gli Investimenti della Ricerca di Base (FIRB). Purtroppo però queste fonti non bastano a sostenere le necessità della ricerca italiana. “Per dare un’idea delle differenze, l’Agenzia Nazionale della Ricerca francese (ANR), nonostante un recente calo di budget, ha avuto a disposizione, negli ultimi anni, circa 500 milioni per finanziare progetti competitivi. Ogni anno. In Italia, l’ultimo PRIN ammontava a 92 milioni di euro dopo due anni durante i quali non c’era stato il bando” spiega Geuna.

Ma non è solo una questione di mancanza di soldi.

“Bisogna anche considerare la discontinuità” continua Geuna. “In molti altri paesi ci sono agenzie che gestiscono i finanziamenti contrattuali competitivi con budget pluriannuali. Non capita mai di avere un anno in cui non ci sono fondi per la ricerca. L’Italia quindi ha un problema sia nell’ammontare dei finanziamenti sia nella loro gestione. Da noi manca un’istituzione indipendente dal ministero come l’ANR, come l’ERC o come i due pilastri della ricerca americana, il National Institute of Health (NIH) e la National Science Foundation (NSF)”.

Già, gli Stati Uniti, spesso citati come un eccellente modello di finanziamento della ricerca. Cosa succede dall’altra parte dell’oceano? “Quello americano è un approccio molto diverso dal nostro, molto più competitivo, a volte quasi brutale” dice Geuna. “Negli USA non esiste un’agenzia di valutazione della ricerca perché non esiste un equivalente del nostro FFO. La ricerca è finanziata quasi completamente attraverso progetti. Un ricercatore che venga assunto in una tenure track position ottiene un budget per finanziare il laboratorio per tre o quattro anni, dopodiché deve essere in grado di trovare fondi per pagare dottorandi, post-doc, materiali e attrezzature o il laboratorio chiude”.

Ma la caratteristica principale del sistema americano è un’altra. “Hanno una miriade di fonti di finanziamento”, prosegue Geuna. “Se un ricercatore non ottiene fondi dall’NSF può rivolgersi a uno dei ministeri, oppure a una delle tante fondazioni o agenzie. Un ruolo particolarmente importante è inoltre svolto dal finanziamento proprio delle università sulla base delle sovvenzioni create con le donazioni ricevute dai privati. C’è una varietà di fonti a cui attingere molto più elevata che da noi. Per questo non dobbiamo prendere come modello di riferimento quello americano, che è troppo diverso dal nostro, ma piuttosto ispirarci a quello anglosassone. Tenendo conto che non esiste il modello perfetto. Una ricerca finanziata soprattutto su base competitiva, come quella supportata dai Research Council o dall’NSF, porta infatti a una forte concentrazione delle risorse – pochi istituti e gruppi di ricerca che ricevono molti fondi – con un meccanismo che tende ad autoalimentarsi: chi pubblica di più e meglio riceverà più fondi, grazie ai quali potrà continuare a fare ricerca (e quindi pubblicazioni) di alto livello, che consentiranno di accedere a ulteriori fondi, e così via”.

Il rischio è quindi quello di continuare a finanziare una élite, diminuendo la probabilità di ingresso di nuovi attori. “È un bene o un male?” si chiede Geuna. “Nel breve periodo può essere utile, ma non è detto che quel tipo di produttività, misurata con determinati indicatori – e qui si apre tutto un altro discorso, altrettanto ampio – sia davvero quello che ci interessa nel medio-lungo termine. Sono pertanto necessarie azioni di politica scientifica per controbilanciare l’eventuale eccessiva concentrazione, come per esempio il supporto ai giovani ricercatori e alle nuove istituzioni”.

Sviluppare un sistema efficiente di governance della ricerca è quindi un’impresa complessa, che dipende anche dalla concentrazione relativa delle risorse. Mentre in paesi come l’Italia ci sono livelli più bassi di concentrazione, in altri (il Regno Unito, per esempio) un numero ridotto di istituzioni attrae la maggior parte del finanziamento per la ricerca. Paesi diversi necessitano quindi di approcci diversi, che tengano conto di molti elementi legati alle istituzioni e infrastrutture economiche e politiche esistenti. Difficile dire se la via intrapresa dal governo uscente di Rajoy, soprattutto alla luce dell’attuale instabilità politica, sarà quella giusta per risollevare le sorti della ricerca spagnola.

“Di certo l’idea di una nuova agenzia, indipendente dai ministeri e in grado di gestire un flusso di finanziamenti competitivi basati su progetti, mi sembra molto interessante. Specie se questo flusso di fondi deriva da una nuova serie di investimenti nella ricerca che in Italia, rispetto ad altri paesi europei, è strutturalmente sotto finanziata da ormai molti, troppi, anni” conclude Geuna.

Un augurio anche per il nostro paese? Una proposta in questo senso è già stata avanzata da parte del Gruppo 2003 e sarà uno dei temi al centro del convegno Il futuro della ricerca in Italia, che si terrà a R0ma il 10 febbraio.

Esempi di modelli europei di governance della ricerca

Regno Unito
Il sistema della ricerca inglese è fortemente centralizzato. Il Department for Business, Innovation and Skills (BIS) gioca un ruolo chiave in questo ambito e include il Government Office for Science (GO-Science), diretto dal Chief Scientific Adviser (CSA), che risponde direttamente al Primo Ministro. Il BIS è la principale fonte di fondi per il settore pubblico nonché il responsabile delle politiche strategiche di ricerca, sviluppo e innovazione del Regno Unito.
I fondi istituzionali vengono distribuiti alle università dall’Higher Education Funding Council for England (HEFCE) tramite un processo di peer-review a cadenza quadriennale, il Research Excellence Framework.
I finanziamenti orientati ai progetti di ricerca vengono invece distribuiti dai sette Research Council, in base alle aree tematiche di cui si occupano. Questi fondi vengono concessi in seguito a richieste da parte dei singoli ricercatori, valutate tramite peer-review di esperti indipendenti.

Francia
La responsabilità della ricerca e dell’innovazione francese è condivisa principalmente da due ministeri, quello dell’istruzione e ricerca (MENESR) e quello dell’economia. I fondi provenienti da questi (insieme ad altri) ministeri confluiscono nel canale principale di finanziamento della ricerca, la Missione Interministeriale sulla Ricerca e l’Educazione Superiore (MIRES). Il MENESR ha un ruolo preponderante nella gestione del MIRES e propone le priorità per i vari programmi di ricerca definendo annualmente gli obiettivi da raggiungere e i mezzi necessari per farlo.
La valutazione delle organizzazioni e attività di ricerca, e dei programmi di istruzione superiore, era svolta da un’agenzia governativa, l’AERES, che nel 2013 è stata sostituita dal HCERES. Nel 2005 è stata creata l’Agenzia Nazione della Ricerca (ANR), che distribuisce fondi per la ricerca e l’istruzione su base competitiva, tramite processi di peer-review svolti da esperti internazionali.

Germania
A livello nazionale, il Ministero dell’Istruzione e Ricerca è il principale responsabile delle politiche di ricerca. I singoli stati federali (Laender) finanziano le università del loro territorio e contribuiscono a cofinanziare le quattro grandi organizzazioni di ricerca, che rappresentano una caratteristica unica del sistema della ricerca tedesco: la Max Planck Society (MPG), la Fraunhofer Society (FhG), la Helmholtz Association (HGF) e la Leibniz Association (WGL). Il governo federale e quelli dei Laender si coordinano per sviluppare programmi e politiche di ricerca, innovazione e istruzione nazionali.
La German Research Foundation (DFG) è la più grande agenzia di finanziamento della ricerca d’Europa ed riceve fondi dai Laender e dal governo federale. Si occupa di finanziare progetti di singoli ricercatori su base competitiva, di promuovere i migliori studiosi, di incentivare la collaborazione fra ricercatori e di fornire consigli in merito a temi scientifici a governi e istituzioni pubbliche. La valutazione della ricerca e dell’innovazione è condotta principalmente dalla Commissione di Esperti sulla Ricerca e l’Innovazione (EFI).

Finlandia
Nonostante l’impatto della crisi economica e del crollo della Nokia, la Finlandia continua a essere uno dei migliori paesi al mondo in termini di ricerca e sviluppo. Il sistema della ricerca finlandese è strutturato su quattro livelli. Il primo è rappresentato dal Concilio per le Politiche di Ricerca e Innovazione (RIC), diretto dal Primo Ministro. Al secondo livello ci sono i ministeri, soprattutto quello dell’educazione e la ricerca, e quello dell’economia. Al terzo livello ci sono una serie di agenzie di finanziamento su base competitiva. L’Academy of Finland finanzia la ricerca scientifica tramite peer-review spesso affidate a esperti internazionali, e raggruppa quattro Research Council, ciascuno attinente a un’area tematica – bioscienze e ambiente, salute, cultura e società, scienze naturali e ingegneria. La Tekes finanzia la ricerca applicata e si occupa di coordinare diverse iniziative internazionali come l’ESA e Horizon 2020. Il quarto livello del sistema finlandese è infine costituito da università, organizzazioni pubbliche di ricerca e politecnici.